Rapport d’information de Joaquim Pueyo et Bernard Deflesselles sur la politique spatiale européenne

SYNTHÈSE DU RAPPORT

♦ Le panorama mondial de l’industrie spatiale s’est modifié considérablement depuis quelques années.

Avec un double choix politique affirmé (réduire les coûts de l’accès à l’espace et développer l’usage commercial de de dernier), les États-Unis ont spectaculairement relancé la concurrence dans le domaine des lanceurs avec Blue Origin et surtout SpaceX. L’arrivée en force d’investisseurs américains venus du secteur numérique et la transformation des acteurs de l’Internet en opérateurs de système d’information et de réseaux sociaux ouvrent la voie à un bouleversement du marché des satellites et de celui des lanceurs.

À l’hiver 2014, la réutilisation était vue comme un horizon à dix ans. Or le pari de la récupération est réussi depuis mai dernier. Mais seule la moitié du chemin a été réalisée par SpaceX puisqu’il faut encore prouver que le lanceur peut être remis en vol à un coût raisonnable. Les prochaines étapes seront, à ce titre, décisives pour démontrer la viabilité technique et commerciale de cette approche. Si c’est le cas, la rupture sera spectaculaire, avec une diminution conséquente du coût de l’accès à l’espace.

Encouragés par ces évolutions technologiques et par l’apport croissant des applications aux politiques publiques, de nouveaux États ont décidé de faire du spatial un axe majeur de leur développement. D’autres, déjà engagés sur cette voie, revendiquent aujourd’hui le statut de grande puissance spatiale : c’est le cas en particulier de la Chine et de l’Inde.

Dans ce paysage spatial mouvant, l’Europe doit, pour conserver sa capacité de décision politique et préserver ses avantages comparatifs économiques, assumer une exigence fondamentale : le maintien d’une autonomie stratégique européenne d’accès à l’espace et de surveillance de ce dernier, mais aussi mieux promouvoir et développer les applications spatiales pour rapprocher l’espace des citoyens.

2016 constitue à cet égard une nouvelle année cruciale pour l’Europe spatiale, après le choix décisif opéré en décembre 2014 en matière de lanceurs, avec la conjonction en fin d’année de plusieurs rendez-vous d’importance et la perspective d’adoption de documents structurants : la communication de la Commission européenne sur « Une stratégie spatiale pour l’Europe », la définition de la stratégie globale de sécurité et d’un plan d’action européen en matière de défense, l’engagement de la revue à mi-parcours du cadre financier 2014-2020 qui ouvrira la voie aux prochaines perspectives financières à partir de 2021, la déclaration de services initiaux de Galileo et, enfin, la conférence ministérielle de l’Agence spatiale européenne.

Il est vital pour la politique spatiale européenne que, de tous ces rendez-vous se dégage une stratégie spatiale cohérente, privilégiant une approche équilibrée qui permette à la fois de préserver et de tirer parti de l’héritage construit depuis cinquante ans tout en ouvrant vers des voies plus innovantes.

♦ Outil stratégique, l’espace est évidemment un enjeu de souveraineté mais pas seulement : c’est aussi un outil socioéconomique majeur, en particulier depuis les années 1990. Aujourd’hui l’espace est partout, sans que cela soit toujours perceptible pour nos concitoyens. Une coupure de l’accès à l’espace aurait très rapidement des conséquences dramatiques sur le fonctionnement régulier de nos économies et de nos sociétés.

Ce caractère résolument transverse a permis une montée en puissance de l’Union européenne, concrétisée par le traité de Lisbonne, qui a fait de l’Union européenne un acteur politique aux côtés des États membres et de l’Agence spatiale européenne.

Dans un tel contexte, l’exercice efficient de cette compétence spatiale partagée doit être l’un des enjeux de la Stratégie spatiale pour l’Europe, et le soutien politique et financier à la politique spatiale européenne doit être réaffirmé.

Or l’Europe spatiale présente un jeu d’acteurs complexe avec trois acteurs publics majeurs (ESA, Commission, États membres), une montée en puissance de l’industrie, qui doit être encouragée et soutenue, et une articulation encore à trouver avec d’autres agences européennes.

Clarifier cette gouvernance tout en en conservant les atouts serait souhaitable, mais les évolutions doivent privilégier le résultat – les objectifs communs et les moyens appropriés – sur le meccano institutionnel. Car l’enjeu premier, pour la gouvernance spatiale en Europe, c’est d’abord et avant tout d’utiliser l’ensemble des capacités spatiales européennes en faisant converger les objectifs, en coordonnant les programmes, les moyens et les calendriers de mise en œuvre.

Cela passe par une rénovation du rôle des acteurs publics, en structurant et coordonnant la demande publique, d’une part,  et en soutenant un écosystème favorable à l’émergence au niveau européen, d’acteurs du numérique et du spatial, d’autre part, par le biais d’une action règlementaire, si nécessaire, mais aussi par l’accompagnement de jeunes entreprises créatrices de valeur, avec la mise en place d’un capital risque européen.

♦ Un secteur amont robuste soutenu par les autorités publiques est une condition essentielle de l’existence d’un secteur aval guidé par la demande, notamment privée.

En matière d’accès à l’espace et de surveillance, les engagements annoncés, notamment ceux de 2014 pour les lanceurs, doivent être conservés tout en y ajoutant des capacités d’innovation et en évitant la dispersion des ressources.

Lors du sommet de l’Agence spatiale européenne (ESA) le 2 décembre 2014, l’Europe a décidé de se doter d’une famille cohérente de lanceurs, avec Ariane 6 et Vega C, présentant de fortes synergies industrielles, avec un objectif de compétitivité.

Ariane 6 a été pensée pour à la fois répondre aux futurs besoins institutionnels de l’Europe et être compétitive sur ce marché marqué par de profondes évolutions. Le cap choisi conserve toute sa pertinence aujourd’hui, mais c’est aussi dès aujourd’hui qu’il faut préparer l’avenir post-2030 en misant sur les technologies permettant de réduire les coûts des lancements. L’Union européenne est en mesure d’apporter une réelle plus-value pour préparer l’avenir post-2030, avec notamment un soutien à des évolutions technologiques supplémentaires de compétitivité.

En outre, la question de la préférence européenne pour les lancements institutionnels doit être réglée. Une structuration de la demande européenne est la contrepartie indispensable au nouveau modèle économique qui reposera sur une plus grande implication du secteur privé, les concurrents des lanceurs européens bénéficient tous d’un soutien public affirmé. Une politique d’agrégation de la demande institutionnelle permettrait d’obtenir un volume critique de lancement susceptible de donner plus de visibilité et de cohérence au secteur.

Dans les faits, un fort ancrage des clients institutionnels vers Arianespace est aujourd’hui constaté. Il s’agit donc de formaliser l’existant, pour rassurer les acteurs industriels, mais aussi de donner un signal fort aux citoyens européens sur la cohérence et l’efficience des politiques européennes à un moment où toutes deux sont remises en cause par nombre de nos concitoyens.

La Stratégie spatiale pour l’Europe offre une opportunité de compléter les financements déjà décidés, avec une question récurrente, la prise en charge des coûts liés au Centre Spatial Guyanais, et une question nouvelle, celles des développements liés aux moteurs. L’importance du CSG justifierait son placement dans la catégorie des « grands équipements d’infrastructures » ou bien dans celle des « infrastructures stratégiques » afin qu’il bénéficie des financements correspondants.

En matière de surveillance, toute initiative portée par la Stratégie devra reposer sur un principe de coopération fondé sur la complémentarité des acteurs concernés (États membres, Agence européenne de Défense, Agence spatiale européenne, Commission) et donc prendre en compte les capacités développées par les États ainsi que les enjeux de souveraineté nationale.

Pérenniser les ressources du programme EU-SST (services de surveillance spatiale et de localisation des objets) est une nécessité ; tout élargissement de son périmètre devrait donner lieu à une rationalisation de la gouvernance pour éviter la dispersion des ressources.

Cet impératif d’usage efficient des ressources disponibles pose d’ailleurs la question de la pertinence d’un nouveau projet de satellites de communication pour la sécurité au niveau gouvernemental, Govsatcom, promu par la Commission. Des solutions ou moyens sont déjà mis en œuvre par les États ou sont en voie de l’être au niveau européen, avec le futur service public réglementé de Galileo. De plus, la valeur ajoutée d’une nouvelle infrastructure satellitaire apparaît limitée en termes d’innovation. Il est donc essentiel de clarifier en premier lieu la réalité de la demande en services de télécommunications gouvernementales à accès garanti, et l’absence de redondances avec d’autres infrastructures satellitaires.

Quant à la réduction de la production des débris lors du lancement et de l’exploitation des objets spatiaux, c’est un défi technologique et réglementaire.

L’idée d’un véhicule permettant de désorbiter des objets spatiaux en fin de vie a été évoquée, avec une double fonction d’ailleurs, puisqu’il pourrait en premier lieu aider au positionnement des satellites à propulsion électrique, ainsi que celle de l’utilisation de lasers de puissance pour les débris plus petits, l’utilisation de lasers de puissance.

Toutes les restrictions mises au nom de la lutte contre la production de débris peuvent apparaître aux yeux des puissances spatiales émergentes comme autant de barrières à l’entrée. Quant aux systèmes laser, tant leur principe de financement, qui pourrait reposer sur le principe pollueur-payeur par exemple, que leur concept d’emploi, suscitent des oppositions.

Trouver un consensus sur des bonnes pratiques, et plus encore sur une réglementation contraignante, n’est donc pas chose aisée. Ce n’est pas une raison suffisante pour y renoncer, et la France montre d’ailleurs l’exemple, avec la loi de 2008 relative aux opérations spatiales.

♦ Après avoir énormément investi dans des infrastructures spatiales et développé un socle solide de compétences dans le secteur industriel au cours des cinquante dernières années, l’Europe, et au premier rang la France, doit à présent en garantir une utilisation maximale et donc concentrer leurs efforts sur le développement des services, car ce sont eux qui aujourd’hui présentent la plus forte valeur ajoutée socio-économique.

La politique spatiale européenne a en la matière un impératif : réussir les programmes Galileo et Copernicus.

La constellation Galileo est en voie de stabilisation, pour un objectif d’une déclaration de services initiaux fin 2016.

Le lancement des services initiaux est fondamental pour ancrer la crédibilité de Galileo auprès des utilisateurs mais l’enjeu central réside dans l’utilisation effective du signal par les utilisateurs et dans l’émergence d’un véritable écosystème autour des applications. Or dans un environnement très compétitif, le développement des applications en Europe ne va pas de soi.

La Stratégie spatiale de l’Europe doit donc comporter des actions ciblées afin de promouvoir les avantages réels de Galileo par rapport à ses concurrents, avec une politique de communication et une stratégie ambitieuses de développement du secteur applicatif de la part de l’Agence européenne du GNSS, et si nécessaire, des initiatives règlementaires comportant des mandats d’emport dans certains secteurs stratégiques comme l’aviation civile, le secteur ferroviaire ou les infrastructures critiques. L’imposition de mandats d’emport est contraire à l’approche traditionnelle de la Commission européenne et suscitera donc sans doute de fortes réticences. Mais – et c’est encore plus vrai depuis le vote britannique du 23 juin – l’exigence d’une « Union plus efficace par la preuve » pourrait justifier un tel changement d’approche.

Longtemps dans l’ombre de Galileo, Copernicus s’affirme aujourd’hui comme le porte-drapeau de l’Union en matière spatiale. Mais, d’une part, la réduction du budget de la phase opérationnelle a conduit à étaler le déploiement des satellites et ne permet plus le financement de la prochaine génération des Sentinelles sur fonds de l’Union et, d’autre part, les géants américains du numérique représentent la majeure partie des téléchargements de données Copernicus, à partir d’une infrastructure pourtant financée sur des fonds européens.

C’est une question qui doit être abordée par la future Stratégie de la Commission, à la fois pour des raisons opérationnelles mais aussi pour des raisons politiques, à l’orée de la discussion sur l’examen à mi-parcours des perspectives financières, afin de justifier les soutiens politiques absolument nécessaires à la sécurisation des fonds concernés.

La proposition récente de la Cour des comptes de réviser la politique de diffusion libre et gratuite de ces données n’est pas la solution adaptée, c’est bien plutôt par le développement d’un système de distribution assurant le meilleur accès pour tous les utilisateurs européens que ce paradoxe pourra être réglé.

Continuer à faire vivre l’Europe spatiale repose, enfin, sur une nouvelle méthode et sur un nouveau programme.

Le développement futur des programmes spatiaux européens devrait être orienté vers l’utilisateur et reposer sur les besoins des utilisateurs des secteurs public, privé et scientifique, tout en maintenant un fort soutien des autorités publiques au secteur amont, dont la robustesse est une condition essentielle de l’existence d’un secteur aval guidé par la demande, notamment privée. Cela implique de trouver un nouvel équilibre, avec une approche « thématique » et l’inclusion croissante des acteurs, d’une part, et un soutien aux outils de production industriels conjugué à un soutien à l’acquisition de services spatiaux.

Après l’Accord de Paris, le spatial peut jouer un nouveau rôle, tout aussi essentiel, dans la lutte contre le changement climatique : en contribuant à mesurer les concentrations de gaz à effet de serre, les observations depuis l’espace sont un outil majeur pour vérifier le respect des décisions et engagements internationaux en matière de réduction des émissions pris lors de la COP 21.

Un nouvel écosystème spatial du climat est en gestation, qui vise à contribuer au suivi des engagements en matière de changement climatique par un programme de surveillance du climat depuis l’espace.

Les États-Unis et le Japon ont déjà des satellites opérationnels dans ce domaine, la Chine se prépare à le faire ; les technologies sont matures, le coût de tels satellites reste relativement modeste.

L’Union européenne ne peut pas y rester indifférente ; elle doit prendre sur ce sujet une initiative innovante dans sa Stratégie spatiale pour l’Europe.

Pour lire l’intégralité du Rapport : rapport-dinformation-sur-la-politique-spatiale-europeenne-12-juillet-2016

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