Rapport d’information de Bernard Deflesselles, Jérôme Lambert et Arnaud Leroy sur les négociations internationales relatives au changement climatique

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L’année dernière, un pas historique a été franchi dans les négociations climatiques internationales. Pour la première fois depuis l’établissement en 1992 de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Climat, un accord rassemblant tous les pays a été adopté dans le consensus.

Ce succès indéniable de la Conférence de Paris est le résultat de plusieurs années de préparation, puisque dès la Conférence de Durban en 2011, un groupe de travail s’était mis en place à cet effet. À partir de la Plate-forme de Durban pour une action renforcée (l’ADP), chargée de définir les grandes lignes du fameux accord qui devait être adopté à Paris en décembre 2015 et entrer en vigueur en 2020, les experts sont parvenus à un projet de texte d’accord, socle des négociations à Paris.

Moins d’un an après son adoption le 12 décembre 2015 à l’issue de la COP 21, et quelques mois après la cérémonie de signature organisée à New York le 22 avril 2016, l’Accord de Paris a donc pu entrer en vigueur dès lors que le seuil des 55 pays émettant 55% des émissions avait été franchi. Il s’agit là d’un signe très positif, qui montre la volonté des États de prolonger l’élan donné à Paris, et d’une performance inédite. La ratification du Protocole de Kyoto avait en effet pris plusieurs années.

L’Union européenne a de son côté fait un effort particulier afin de ratifier l’Accord en amont de la COP suivante : accord mixte, il aurait dû être d’abord ratifié par l’ensemble des États-membres selon leurs procédures nationales avant de pouvoir l’être par l’Union en son nom propre. Certains pays étaient réticents à autoriser une ratification anticipée par l’Union, redoutant un précédent pour d’autres types de traités internationaux (notamment les traités commerciaux), mais le Conseil a finalement pu l’autoriser. L’absence de ratification par l’Union européenne aurait en effet constitué un symbole très négatif.

Après le vote positif du Parlement européen, l’Accord a donc pu être ratifié le 5 octobre 2016 avec sept de ses États membres, déclenchant son entrée en vigueur.

Après des années de négociations, de revirements et d’échecs, il faut donc saluer ce résultat, ainsi que la rapidité de l’entrée en vigueur de l’Accord de Paris.

Le caractère plus ou moins contraignant de l’Accord de Paris était l’un des grands enjeux des négociations : il est bien un accord contraignant au sens du droit international. Le mandat de 2011 le prévoyait, mais l’expérience passée avait montré la réticence des États, notamment les plus grands émetteurs de GES comme la Chine ou les États-Unis, à engager de cette façon leur souveraineté.

Le texte de l’Accord de Paris remplit les conditions pour constituer un texte contraignant. Il exige que chaque pays « [établisse], communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives […] et prenne des mesures internes pour l’atténuation en vue de réaliser les objectifs desdites contributions ». Il contient donc une obligation de « moyens » plutôt que de résultat : les pays doivent mettre en œuvre leurs contributions nationales. Grâce à deux instruments, les INDC (Intended Nationally Declined Contributions) et les NDC (Nationally Declined Contributions), le système créé par l’Accord de Paris instaure une chaine de suivi des objectifs annoncés par les États à la réalisation plus ou moins effective de ces objectifs.

Le principe de responsabilité commune mais différenciée a longtemps été l’un des piliers des négociations climatiques internationales. Son inconvénient majeur était toutefois qu’il fixait des listes de pays aux responsabilités différentes sans permettre la reconsidération de celles-ci à mesure des évolutions nationales.

Pour parvenir à un accord universel, l’Accord de Paris réaffirme le principe des responsabilités communes mais différenciées, à la lumière des « circonstances nationales », et y adjoint un principe de progression des efforts de tous, avec l’obligation des pays industrialisés de financer l’aide aux pays pauvres sur le climat, tandis que les pays en développement sont invités à contribuer sur une base volontaire.

Il prévoit des obligations pour les pays développés de prendre des engagements quantifiés et précis de réduction des émissions et encourage toutes les autres parties à prendre des mesures, pour une convergence des obligations. Enfin, il crée, en matière de transparence, un système permettant un suivi renforcé des engagements, avec des flexibilités pour les pays en développement.

Les pays développés devront divulguer dans le cadre de leurs rapports bisannuels des informations qualitatives et quantitatives sur les financements fournis et établir des projets provisionnels de financement en direction des pays en développement. Cette augmentation de la transparence devrait renforcer la confiance et encourager les pays récipiendaires à s’engager sur des projets de long terme.

L’engagement des 100 milliards de dollars par an est envisagé dans l’Accord de Paris comme un seuil minimal devant être revu à la hausse d’ici à 2025.

La discussion sur le futur des financements devra s’achever lors de la COP 24, avec plus de détails sur le périmètre et les règles de comptabilisation, notamment des flux privés. La COP 22 devra donc avancer sur ce sujet.

L’Accord de Paris instaure un système de rendez-vous quinquennaux pour insuffler une dynamique ambitieuse aux contributions remises par les États à ces échéances. La clause de rendez-vous créée par l’Accord fixe à 2020 la remise des prochaines contributions pour l’échéance 2030, puis tous les cinq ans ensuite.

Le seul élément qui aurait pu être renforcé est le lien entre les cycles et l’objectif de 2 °C. Il est seulement implicite : l’Accord souligne que les pays doivent parvenir au plafonnement puis réduire leurs émissions pour atteindre la neutralité des émissions après 2050, et établit que chaque NDC successive devra augmenter son ambition et correspondre au niveau d’ambition le plus élevé possible du pays, une ambition élevée étant évidemment nécessaire pour atteindre l’objectif de 2 °C.

Malgré tous les progrès permis par l’entrée en vigueur de l’Accord de Paris, et les perspectives optimistes, la trajectoire dessinée pour l’instant par les contributions remises, et le degré de contrainte véritable exercée par l’Accord de Paris, pourraient bien sérieusement limiter sa capacité à enrayer le changement climatique. Les récents développements internationaux engagent d’autant plus à une certaine prudence.

La synthèse réalisée à partir des contributions nationales prévues a montré que la somme des engagements ne permettait pas de respecter la limite de hausse de la température de 2°C. À l’heure actuelle, la somme de ces contributions prévoit plutôt une tendance à une augmentation de 3°C, voire plus. Même s’ils respectaient les objectifs, les États ne seraient donc pas en mesure contenir le réchauffement sous la barre de deux degrés, et encore moins de tendre à un réchauffement de 1.5°C comme le veut l’Accord de Paris.

Par ailleurs, un certain nombre d’engagements des pays les plus démunis dépendent entièrement de financements additionnels extérieurs, et sont donc soumis à une forte conditionnalité.

Le 7 septembre 2016, six scientifiques climatologues de renom, avec pour porte-parole Robert Watson, ancien président du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ont publié avec l’ONG Universal Ecological Fund une tribune visant à alerter sur la rapidité de l’augmentation des températures, et la nécessité d’y faire face dans l’urgence. Ils soulignent qu’en 2015, les températures du globe avaient déjà connu une élévation de 1 °C par rapport au niveau d’avant la révolution industrielle.

Si la nature de l’Accord et le système de contrainte politique mis en place ont permis de rallier le plus grand nombre de pays, il est indéniable que l’Accord de Paris offre peu de garanties quant à la réalisation effective des objectifs fixés par les États. Le processus instauré s’appuie sur la valorisation des initiatives positives, sans qu’une revue négative des réalisations n’exerce réellement de conséquences dommageables pour les États, sauf en matière de capital politique.

En l’absence de sanctions, l’effectivité des obligations des États demeure donc relative en dépendant essentiellement de leur bonne volonté.

Il s’agit désormais de faire passer les engagements d’un texte énonçant des grands principes à une action véritable, et rythmée par des procédures de report et de vérification susceptibles de garantir une véritable transparence. En effet, le niveau d’exigence posé par l’Accord au niveau mondial (rester sous une augmentation de 2°C, tendre vers 1,5 et parvenir à la neutralité des émissions pour 2015) contraste, nous l’avons dit, avec la faiblesse des contraintes qui pèsent sur les États.

Ce paradoxe, qui mène à ce que la somme des contributions soit encore actuellement insuffisante pour atteindre les objectifs fixés, doit être prise en compte rapidement. Tout d’abord, la COP 22 doit être l’occasion pour les États de prendre acte de cette insuffisance et devrait les pousser à présenter rapidement des contributions plus ambitieuses, dès 2018.

Le traité doit s’appliquer à partir de 2020 et la révision des objectifs est prévue par le traité tous les cinq ans : il est toutefois impensable que les États restent inactifs dans la période préalable et que les objectifs trop limités avancés en 2016 ne soient pas modifiés avant 2025.

Au rythme constaté du réchauffement climatique, ces quelques années d’inaction ne sont pas un luxe que la communauté internationale peut s’accorder.

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